Cạnh tranh là đặc tính riêng của nền kinh tế thị trường, là linh hồn và là động lực cho sự pháp triển của thị trường. Do đó, khi chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập chung sang nền kinh tế thị trường, chúng ta buộc phải làm quen với nó, và để đảm bảo đi theo nền kinh tế thị trường đúng nghĩa, ta cần có cơ chế bảo vệ môi trường cạnh tranh phù hợp. Theo đó, Luật cạnh tranh 2004 ra đời, trong đó quy định về tổ chức, bộ máy các cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh gồm: Cục Quản lý Cạnh tranh (sau đổi tên là Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng) và Hội đồng Cạnh tranh (bao gồm cả bộ phận giúp việc là Văn phòng Hội đồng Cạnh tranh).
Trong suốt thời gian hoạt động, Cục Quản lý Cạnh tranh và Hội đồng Cạnh tranh đã tồn tại nhiều bất cập, những vấn đề vướng mắc nhất định không giải quyết được mà đòi hỏi phải có sự thay đổi. Do đó, Luật Cạnh tranh 2018 được Quốc hội Khóa XIV, kỳ họp thứ 5 thông qua ngày 12/6/2018, chính thức có hiệu lực từ ngày 01/07/2019, đã quy định thành lập Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia trên quan điểm tổ chức lại các cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh trong nội dung Luật Cạnh tranh 2004. Đây là điểm mới và quan trọng nhằm mục tiêu tăng cường hiệu quả hoạt động của cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh.
1. Địa vị pháp lý của cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh
Căn cứ nội dung tại Khoản 1 – Điều 46 – Luật Cạnh tranh 2018 thì Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia có các đặc điểm sau: (1) Là cơ quan trực thuộc Bộ Công thương; (2) Cơ cấu thành viên bao gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các thành viên; và (3) Cơ cấu tổ chức bao gồm Cơ quan điều tra vụ việc cạnh tranh và các đơn vị chức năng giúp việc khác;
Ngoài ra, dựa trên nội dung quy định tại Khoản 2 – Điều 46 – Luật Cạnh tranh 2018, có thể khái quát nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh như sau: (1) Có chức năng tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Công thương thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về cạnh tranh; (2) Là cơ quan có chức năng tiến hành tố tụng cạnh tranh; (3) Là cơ quan có thẩm quyền miễn trừ đối với thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm; và (4) Là cơ quan có trách nhiệm giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh và thực hiện các nhiệm vụ khác theo các quy định của pháp luật có liên quan.
Theo đó, cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh theo Luật Cạnh tranh 2018 có một số đặc điểm sau:
Thứ nhất, Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia sẽ được tổ chức dưới danh nghĩa là cơ quan thuộc Bộ Công thương; nghĩa là cơ quan này có chức năng gần như một cơ quan giúp việc của Bộ trưởng Bộ Công thương trong các vấn đề về quản lý cạnh tranh[1]. Cùng với đó, so với Luật Cạnh tranh 2004 thì vị thế pháp lý của cơ quan quản lý cạnh tranh trong Luật Cạnh tranh 2018 có phần giảm bớt khi hợp nhất trở thành cơ quan thuộc Bộ Công thương; quy định này khác hoàn toàn với quy định Hội đồng Cạnh tranh do Chính phủ thành lập trong quy định của Luật Cạnh tranh 2004 và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan. Điều này có thể ảnh hưởng phần nào đến quá trình giải quyết các vụ việc cạnh tranh khi Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia cần đến sự phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan khác trong hệ thống các cơ quan quản lý Nhà nước.
Thứ hai, xem xét các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia theo Luật Cạnh tranh năm 2018 thì cơ quan này hoạt động dưới danh nghĩa một cơ quan “bán tư pháp”; nghĩa là vừa có trách nhiệm thực hiện quản lý Nhà nước về cạnh tranh, vừa có trách nhiệm điều tra để xử lý, giải quyết khiếu nại về cạnh tranh và xử phạt các hành vi liên quan đến vi phạm quy định về cạnh tranh; tuy nhiên, Luật Cạnh tranh 2018 cũng cho phép cơ quan này còn có trách nhiệm giải quyết các khiếu nại liên quan đến quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh của chính mình. Việc quy định Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia vừa có chức năng ra quyết định xử lý vụ việc liên quan đến cạnh tranh; vừa có chức năng giải quyết khiếu nại liên quan đến quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh như vậy có thể tạo ra những hoài nghi của những chủ thể trong vụ việc cạnh tranh khi trong thực tế hoạt động, Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia trong thực tế hoạt động, Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia vừa là người phán xử nhưng cũng lại là người giải quyết khiếu nại liên quan đến quyết định phán xử của mình. Đối với các vụ việc cạnh tranh thì yếu tố đảm bảo khách quan và tuyệt đối bảo vệ cạnh tranh luôn là các yếu tố cần phải được ưu tiên hàng đầu nhằm đảm bảo kết quả xử lý được công bằng, hiệu quả và nhận được sự thuyết phục cao nhất của những người nhận được quyết định giải quyết vụ việc cạnh tranh[2]. Do đó, cần tạo ra một cơ chế kiểm soát tốt để đảm bảo sự hiệu quả trong các quyết định giải quyết vụ việc cạnh tranh của cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh này.
Thứ ba, do Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia theo Luật Cạnh tranh 2018 không còn mang tính chất độc lập của Hội đồng Cạnh tranh theo Luật Cạnh tranh 2004 nên có thể chịu sự phụ thuộc, chi phối bởi Bộ Công thương dẫn đến địa vị pháp lý của cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh đã bị giảm đi so với quy định của pháp luật cũ; từ đó, việc thực thi trách nhiệm duy trì và bảo vệ môi trường cạnh tranh lành mạnh có thể bị ảnh hưởng. Có sự hoài nghi như vậy vì hiện nay trong cơ cấu tổ chức của Bộ Công thương vẫn tồn tại một số Tập đoàn, Tổng Công ty kinh doanh trong nhiều lĩnh vực, ngành nghề khác nhau có thể tiềm ẩn nhiều yếu tố dẫn đến xung đột lợi ích với các doanh nghiệp trên thị trường. Vấn đề đặt ra khi xảy ra vụ việc cạnh tranh có liên quan các doanh nghiệp trực thuộc Bộ Công thương thì Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia với địa vị pháp lý là cơ quan trực thuộc và ngang cấp với những Tập đoàn, Tổng Công ty này do cùng một đơn vị chủ quản sẽ tiềm ẩn khả năng bị chi phối về chính trị liên quan đến quá trình điều tra, xử lý các vụ việc cạnh tranh. Từ đó không thể đảm bảo tính khách quan, độc lập cần có của mình đối với các quyết định nhằm bảo vệ môi trường cạnh tranh lành mạnh.
Thứ tư, việc sáp nhập hai cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh trở thành một cơ quan duy nhất đồng nghĩa với việc khối lượng công việc liên quan đến quản lý cạnh tranh cũng sẽ tăng lên và có khả năng tạo ra sự quá tải trong quá trình xử lý đối với các thành viên của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia; bên cạnh đó, theo nội dung “Dự thảo Nghị định về Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia” thì cơ quan này còn được giao nhiệm vụ quản lý các vấn đề liên quan đến hoạt động kinh doanh theo phương thức đa cấp nhằm bảo vệ tối đa lợi ích của người tiêu dùng. Quy định mới này là một điểm đáng khen ngợi và rất được mong đợi; tuy nhiên, bên cạnh tiềm ẩn nguy cơ quá tải trong công việc nêu trên thì Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia đang tạo ra sự hoài nghi không nhỏ đối với hiệu quả hoạt động quản lý cạnh tranh của mình vì nếu các vụ việc cạnh tranh không được giải quyết nhanh chóng, chính xác thì có thể tạo ra những hậu quả không nhỏ ảnh hưởng đến thị trường cạnh tranh lành mạnh; từ đó có thể làm giảm bớt niềm tin của các chủ thể trên thị trường kinh doanh đối với hoạt động quản lý cạnh tranh của cơ quan mới này.
2. Thực tiễn áp dụng quy định pháp luật về cơ quan quản lí cạnh tranh (Ủy ban cạnh tranh quốc gia)
Luật Cạnh tranh 2018 đã có sự thay đổi hoàn toàn về tổ chức cơ quan quan lý cạnh tranh. Theo đó, sự tồn tại của Cục Quản lý Cạnh tranh và Hội đồng Cạnh tranh đã chấm dứt và thay vào đó là Ủy ban Cạnh tranh quốc gia. Đây là cơ quan trực thuộc Bộ Công thương có chức năng tham mưu về lĩnh vực quản lý cạnh tranh và tiến hành xử lý, tố tụng các vụ việc cạnh tranh.
Từ thời điểm Luật Cạnh tranh 2018 có hiệu lực đến nay, Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia vẫn chưa được thành lập. Dự thảo Nghị định về Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia vẫn chưa được thông qua. Ngày 07/05/2020 vừa qua, Bộ Công Thương với vai trò là cơ quan được giao trách nhiệm chủ trì soạn thảo nội dung Dự thảo Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia đã báo cáo một số nội dung về cơ cấu tổ chức của Ủy ban này tại phiên họp thường kỳ của Thường trực Chính phủ. Tại phiên họp này, ý kiến chỉ đạo của Thường trực Chính phủ nêu rõ: “Theo đó, Thủ tướng cơ bản thống nhất với báo cáo, tờ trình của Bộ Công Thương. Thủ tướng nhấn mạnh tinh thần thu gọn đầu mối bên trong, nhưng nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý để làm đúng chức năng, nhiệm vụ, thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh, xử lý nghiêm những trường hợp vi phạm. Biên chế phù hợp với từng chức năng, nhiệm vụ. Thủ tướng nhất trí với phương án Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia tương đương Tổng cục, theo đó, cơ quan điều tra của Ủy ban sẽ tương đương cấp Cục nhằm bảo đảm vị thế, yếu tố độc lập trong việc triển khai chức năng, nhiệm vụ. Mô hình Tổng cục sẽ thuận lợi để xây dựng cơ chế hoạt động, mối quan hệ của Ủy ban với Bộ Công Thương và các cơ quan khác. Theo quy định của Luật Cạnh tranh, Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia do Thủ tướng bổ nhiệm, vì thế, xác định vị thế Ủy ban tương đương Tổng cục sẽ bảo đảm tính tương đồng về thẩm quyền xem xét, bổ nhiệm Chủ tịch Ủy ban. Việc điều tra, xử lý các vụ việc cạnh tranh có tính chất đa quốc gia, xuyên biên giới đòi hỏi phải xây dựng mô hình cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh có vị thế, vai trò đủ mạnh để tiến hành thực hiện hoạt động điều tra, xét xử một cách độc lập theo quy định”[3].
Tuy nhiên, khi xem xét nội dung quy định Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia là cơ quan thuộc Bộ Công thương, ta nhận thấy rằng đây là một bất cập lớn trong Luật Cạnh tranh 2018; bởi lẽ điều này tiềm ẩn nguy cơ khó có thể đảm bảo tính độc lập, khách quan trong việc xử lý các vụ việc cạnh tranh của cơ quan này. Có thể thấy rằng, bất cập này đã tồn tại trong nội dung Luật Cạnh tranh 2004 và các văn bản hướng dẫn liên quan; trong đó, Hội đồng Cạnh tranh mặc dù do Chính phủ thành lập nhưng về cơ cấu tổ chức lại có sự ảnh hưởng bởi các quyết định tham mưu của Bộ trưởng Bộ Công thương. Chính điều này đã dẫn đến việc xử lý các vụ việc cạnh tranh của hai cơ quan này là chưa thực sự thuyết phục, đảm bảo tính khách quan.
Điều này được chứng minh qua vụ việc lạm dụng vị trí độc quyền của Công ty Xăng dầu Việt Nam (VINAPCO). Trong vụ việc này chúng ta thấy, dù chưa biết vấn đề đúng hay sai nhưng sau khi VINAPCO nhận được Công văn chỉ đạo của Bộ Giao thông vận tải, lập tức VINAPCO đã nối lại việc tra nạp nguyên liệu cho hãng hàng không Pacific Airlines (PA). Có thể thấy, VINAPCO là doanh nghiệp vận tải hàng không thuộc sự quản lý của Bộ Giao thông vận tải. Giả sử, khi Cục Quản lý Cạnh tranh thuộc Bộ Công thương điều tra hành vi vi phạm của VINAPCO, với sự ảnh hưởng từ Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải và mối quan hệ giữa Bộ Công thương và Bộ Giao thông vận tải thì Cục Quản lý Cạnh tranh liệu có thể tiến hành điều tra xử lý vụ việc một cách khách quan hay không? Điều này đã được khẳng định rõ bằng việc hành vi lạm dụng vị trí độc quyền của doanh nghiệp kinh doanh xăng dầu hàng không VINAPCO chỉ bị Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh tuyên phạt ở mức 0,025% tổng doanh thu trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm, trong khi đó, mức xử phạt theo quy định của Luật là đến 5% tổng doanh thu trong năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm. Thêm nữa, với một số lượng lớn các doanh nghiệp thuộc sự quản lý của Bộ Công thương thì việc Cục Quản lý Cạnh tranh trực thuộc Bộ Công thương lại đi xem xét, điều tra, xử lý hành vi vi phạm của các doanh nghiệp do Bộ Công thương quản lý là không hề khả thi, không khác gì Bộ Công thương “vừa đá bóng vừa thổi còi”[4].
3. Kiến nghị
Vì những lý do trên, Cơ quan thực thi Luật Cạnh tranh cần phải có các yếu tố sau: (1) Phải được trao đầy đủ quyền hạn và vị thế pháp lý; (2) Hoạt động đảm bảo tính độc lập cao; (3) Phải đảm bảo việc hoạt động và ra quyết định một cách độc lập; (4) Phải đảm bảo tính minh bạch trong hoạt động[5]. Độc lập không có nghĩa là phải đứng độc lập, riêng rẽ về mặt tổ chức, không trực thuộc cơ quan chủ quản nào mà là độc lập về tổ chức hoạt động cũng như, nhiệm vụ, quyền hạn.
Chính vì vậy, Mô hình Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia trực thuộc Bộ Công Thương theo Luật Cạnh tranh 2018 là chưa phù hợp và cần có những thay đổi phù hợp hơn. Theo đó, chúng tôi đề xuất Luật Cạnh tranh sửa đổi lần tới nên quy định như sau: “Ủy ban Cạnh tranh quốc gia là cơ quan quản lý nhà nước về cạnh tranh, do Chính phủ ra quyết định thành lập, là cơ quan độc lập, không trực thuộc các bộ; Các thành viên của Ủy ban Cạnh tranh quốc gia do Thủ tướng là người bổ nhiệm và miễn nhiệm”. Việc quy định Uỷ ban Cạnh tranh Quốc gia sẽ hạn chế những bất cập đã tồn tại trong suốt thời gian qua như sau:
- Sẽ khắc phục được sự bất cập về vị trí pháp lý của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia như quy định hiện hành. Bởi lẽ, cơ quan thực thi cạnh tranh không nên trực thuộc Bộ Công thương, điều này dẫn đến hiệu quả xử lý vụ vi phạm pháp luật cạnh không cao, khi các hành vi này liên quan đến các doanh nghiệp do các bộ quản lý. Do đó, cần tách cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh thành một cơ quan độc lập, trực thuộc Chính phủ.
- Tạo ra tính độc lập cho cơ quan thực thi pháp luật về cạnh tranh với bên thứ ba, phù hợp với kinh nghiệm của pháp luật quốc tế đáp ứng được nhu cầu hội nhập quốc tế.
[1] Trong nội dung Dự thảo Nghị định về Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia thì cơ quan này được đề xuất là tổ chức tương đương Tổng cục trực thuộc Bộ Công thương
[2] Quy định về cơ quan giải quyết khiếu nại đối với quyết định liên quan đến kết quả giải quyết vụ việc cạnh tranh của Luật Cạnh tranh 2018 (Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia) không có sự thay đổi nhiều so với Luật Cạnh tranh 2004 (Hội đồng Cạnh tranh) dẫn đến nhiều người vẫn hoài nghi về tính khách quan, độc lập của quá trình giải quyết đối với quyết định liên quan đến kết quả giải quyết vụ việc cạnh tranh. Tuy nhiên, trong nội dung Luật Cạnh tranh 2004 thì Hội đồng Cạnh tranh chỉ đảm nhiệm một phần vai trò giải quyết các vấn đề liên quan đến cạnh tranh mà chủ yếu công việc này thuộc phạm vi thẩm quyền của Cục Quản lý Cạnh tranh nên có thể tạo ra sự độc lập tương đối trong việc kiểm soát nhằm đảm bảo tính minh bạch, hiệu quả của các quyết định giải quyết vụ việc cạnh tranh.
[3] http://baochinhphu.vn/Hoat-dong-cua-lanh-dao-Dang-Nha-nuoc/Thuong-truc-Chinh-phu-hop-ve-mo-hinh-to-chuc-cua-Uy-ban-Canh-tranh-Quoc-gia/394931.vgp
[4] Mai Xuân Hợi (2016), “Uỷ ban cạnh tranh quốc gia – cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh thích hợp”, 18(322) Nghiên cứu lập pháp 38
[5] Lê Danh Vĩnh, Hoàng Xuân Bắc, Nguyễn Ngọc Sơn (2010), Giáo trình Luật Cạnh Tranh, Trường Đại học Luật Hà Nội, NXB Dân Trí, Hà Nội, tr 208
